VOTAR DESDE FUERA. ¿Decidir aquí?
Más de 2,7 millones de personas pueden votar en España sin vivir aquí. Muchas no han pisado nunca el país. Cómo funciona, qué dicen los datos y qué hacen otros países.
Con la polémica de la ley de nietos se ha abierto un debate que llevaba años dormido: ¿deben votar en España quienes no viven en España? Ya te conté en Fiscalizar al poder no es elegir bando cómo una instrucción del Ejecutivo amplió esa ley y cómo los tribunales la han frenado. Hoy toca la pregunta de fondo.
Mi postura, para que no haya dudas: no me parece justo que decida sobre lo que pasa en un país quien nunca ha vivido en él, no paga aquí sus impuestos y no va a vivir con las consecuencias de lo que vote. Pero una opinión vale lo que valen los datos que la sostienen. Así que vamos a los datos.
Lo básicoCómo funciona tu voto
Si nunca te has parado a pensar en la ley electoral, esto es lo que necesitas saber:
No votas a un presidente: votas en tu provincia. Cada provincia (más Ceuta y Melilla) es una circunscripción que reparte un número fijo de diputados.
Los escaños se reparten por provincias, no por votos nacionales. Por eso el último escaño de una provincia puede decidirse por unos pocos cientos de votos.
Los españoles que viven fuera están en el CERA, el Censo Electoral de Residentes Ausentes. Cada uno está inscrito en un municipio español, y su voto cuenta en la provincia de ese municipio.
El voto CERA se cuenta días después. El 23J se escrutó el 28 de julio, cinco días después, como marca la ley. Por eso los resultados de la noche electoral no son definitivos.
Voto CERA y voto por correo no son lo mismo. El voto por correo es el de quien vive en España y no puede ir a su mesa. El CERA es el de quien vive fuera.
Elegir provincia sin haber vivido allí
Aquí está lo que casi nadie sabe. Quien ha vivido en España vota por el municipio de su última residencia. Pero quien nunca ha vivido aquí tiene que declarar un municipio de adscripción.
El formulario consular le ofrece marcar el municipio de su última residencia, el de su mayor arraigo propio o el de mayor arraigo de sus ascendientes.
Hay solicitantes con ascendientes de varias provincias, lo que deja margen para escoger.
Nuevas altas en el CERA, desde la ley de nietos, en más de un centenar de municipios que ni siquiera existían entre 1936 y 1955, los años del exilio.
Nietos de exiliados que dicen tener arraigo en pueblos que sus abuelos no pudieron conocer.
El caso más claro es Tres Cantos (Madrid). Se creó en 1991, más de medio siglo después del exilio. Y su CERA ha crecido un 21% desde la ley. ¿Arraigo de los ascendientes en un municipio que no existía cuando se fueron?
¿Cómo es posible?Nadie lo comprobaba
A quien nunca ha vivido en España no se le exigía justificar nada. El propio Gobierno lo reconoció en una respuesta parlamentaria: la obligación de aportar documentos solo regía para quien había vivido aquí y quería votar en otro municipio.
El elector elegía siempre. La ley permite a los consulados asignar el municipio de oficio, pero según la Oficina del Censo Electoral en la práctica nunca lo hacían.
La revisión era de papeles, no de fondo. La Oficina del Censo hacía un examen meramente formal, sin comprobar si el arraigo declarado era real.
¿Y ahora? ¿Se ha corregido? Solo a medias:
El 24 de septiembre, la Junta Electoral Central aprobó una nueva instrucción: quien nunca ha vivido en España debe justificar con documentos el municipio que elige. Los consulados ya la están aplicando en sus formularios.
Pero solo vale para las inscripciones nuevas. La mayoría de la Junta rechazó revisar las altas hechas desde 2023 sin justificar el arraigo. Cuatro de sus miembros votaron en contra y pidieron esa revisión.
Y el 15 de octubre, la Junta rechazó una petición de Vox para reforzar los controles del voto CERA, al considerar que la ley ya lo regula con detalle.
Mira lo que pasa en algunos pueblos pequeños, donde unas decenas de inscritos fuera lo cambian todo:
Pueblos con más votantes fuera que dentro
Electores residentes frente a electores en el extranjero (CERA), agosto de 2026
Fuente: datos del INE recopilados por Historias de la Historia y El Debate.
Nota: en los pueblos pequeños, el voto CERA no elige al alcalde (para las municipales hay que estar empadronado), pero sí cuenta en las generales. Y un CERA que crece no prueba por sí solo que haya fraude: también crece por nacimientos y cambios de residencia. Lo que sí muestra es que el sistema permite que el voto exterior se concentre donde más pesa.
En una provincia, un escaño puede bailar por 1.758 votos.
No es teoría. Ha pasado, y en todas las direcciones:
Galicia, 2005. El recuento del voto emigrante en Pontevedra certificó que Fraga perdía la mayoría absoluta. Gobernaron PSdeG y BNG.
Galicia, 2020. Al revés: el voto de la diáspora arrebató un escaño al PSdeG en Pontevedra y dio al PP de Feijóo su mayoría más amplia, 42 escaños.
Madrid, 23J de 2023. El PP estaba a 1.758 votos de quitarle un escaño al PSOE. Con el voto CERA, se lo quitó. Fue la única circunscripción que cambió.
El voto exterior en cifras
Poco peso en el total, sí. Pero recuerda: no se decide en el total, se decide provincia a provincia. Y en algunas el CERA es enorme. En Galicia hay más de medio millón de electores en el exterior; en A Coruña y Pontevedra son el 16% del censo. En Madrid, casi 500.000, un 9%.
La participación, además, ha dado bandazos según lo fácil o difícil que se lo ponía la ley. Y aquí entra un concepto clave: el voto rogado.
Qué era: entre 2011 y 2022, el español que vivía fuera no recibía las papeletas en casa. Tenía que pedirlo («rogarlo») antes de cada elección, con plazos muy cortos.
Después, esperar a que llegara la documentación y votar por correo o en el consulado. Muchas veces las papeletas llegaban tarde o el voto no llegaba a tiempo al recuento.
Por qué se puso: PP, PSOE, CiU y PNV lo aprobaron con el objetivo de acabar con los casos de fraude en el voto emigrante.
Por qué se quitó: porque hundió la participación. Desde 2023, la documentación vuelve a llegar de forma automática a todos los inscritos en el CERA.
Vota el 32% del CERA: unas 383.000 personas, el máximo histórico.
PP, PSOE, CiU y PNV aprueban el voto rogado. La participación se hunde al 4,95%.
Se elimina el voto rogado. El mismo año se aprueba la Ley de Memoria Democrática, con la llamada ley de nietos.
El 23J votan 208.451 personas desde fuera, un 9% del censo exterior.
El CERA llega a 2.736.522 electores. El Supremo suspende el voto de una parte de los nacionalizados por la ley de nietos.
¿Votan distinto los de fuera?
Esta es la parte que más me ha sorprendido, y te la cuento tal cual. En el conjunto de España, el voto CERA se parece bastante al voto de dentro.
23J de 2023: fuera y dentro
Porcentaje de voto de cada partido
Fuente: actas de las Juntas Electorales Provinciales (España Exterior) y Ministerio del Interior.
10N de 2019: fuera y dentro
Porcentaje de voto de cada partido
Fuente: actas de las Juntas Electorales Provinciales (España Exterior) y Ministerio del Interior.
¿Qué nos dicen estas gráficas?
Fuera se vota de forma muy parecida a dentro. Las diferencias entre partidos son de pocos puntos.
Gana fuera el mismo que gana dentro. En 2019 ganó el PSOE en los dos sitios; en 2023, el PP.
La única diferencia que se repite es Vox: en las dos elecciones sacó menos apoyo fuera que dentro.
Pero en una provincia concreta, una diferencia pequeña basta. Mira Madrid en 2023:
Madrid, 23J: el escaño que cambió
El PP sacó más fuera que en el total de la provincia, y el PSOE, menos. Esa diferencia movió un diputado.
Fuente: España Exterior y Junta Electoral Provincial de Madrid.
Las campañas en el exterior
¿Y las campañas para recoger votos fuera? Existen, y no son de un solo color. En 2005, el PP de Fraga confiaba a la emigración su mayoría absoluta. Tras la reforma de 2011, el propio PSOE presumía de que siempre movilizaba ese voto.
Pero hay un caso reciente que va mucho más allá de movilizar:
En septiembre, OKDiario difundió una grabación atribuida a Lorena Suárez, secretaria general del PSOE en Argentina entre 2022 y 2024.
En ella pide a un militante fotocopias de pasaportes españoles, el suyo, el de su padre «o el de alguno más», y llega a mencionar el de una pariente fallecida, para enviar votos por correo en las generales de 2023. Y explica su plan: «estoy armándote un circuito de compañeros que vayan a buscar votos».
La denuncia no vino de sus rivales, sino de militantes de su propio partido. El exsecretario de Organización, Gustavo López Pardo, transcribió la conversación y la llevó al Consejo de Residentes Españoles de Buenos Aires. Después, la dirección del partido lo apartó a él.
Suárez dimitió de la ejecutiva en agosto de 2024, alegando «falta de confianza». Según OKDiario, no se le abrió expediente y sigue en el partido. La agrupación argentina quedó en manos de una gestora controlada desde Ferraz.
El plan, según la denuncia, pretendía aprovechar justo el fin del voto rogado: con la documentación llegando sola a casa, el control es menor.
Nota: se trata de una grabación difundida por un medio y de una denuncia interna del partido. No me consta una resolución judicial, ni se puede saber si esos votos llegaron a emitirse: el voto CERA no se publica por país de emisión.
Por eso, para mí, el problema no es a quién beneficia. El problema es que el sistema lo permite, y que el censo exterior puede crecer cientos de miles de personas en pocos años.
Y el voto por correoLo que no se puede saber
Y vamos con el voto por correo, del que circulan muchas cifras. Aquí va un dato que desmonta muchos bulos, vengan de donde vengan:
El 23J se batió el récord: 2.622.808 solicitudes y unos 2,47 millones de votos por correo, el doble que en abril de 2019.
No se puede saber a quién votó el voto por correo. Los sobres se meten en la urna y se cuentan junto al resto. No existe un resultado oficial del voto por correo por partidos.
Lo que circula por redes con porcentajes por partido sale, como mucho, de encuestas del CIS, no de resultados.
Lo único que sí se publica por separado es el voto CERA, el de quienes viven fuera.
Nota: el voto por correo sí ha tenido casos de fraude probados, como en las municipales y autonómicas de 2023 en Melilla y Mojácar. Pero no hay ninguna prueba de fraude en el voto por correo de las generales de 2023.
¿Y Indra? Es otro de los nombres que más suspicacias genera. Conviene saber qué hace y qué no:
Indra no cuenta los votos. Los cuentan los ciudadanos de cada mesa electoral, en público, y lo firman en un acta.
Lo que hace Indra es transmitir y difundir los resultados provisionales de la noche electoral, con el contrato que le adjudicó el Ministerio del Interior en 2023 y que dura hasta marzo de 2027.
El resultado oficial lo dan las Juntas Electorales en el escrutinio general, cinco días después, a partir de las actas.
Lo que sí es un dato: con el adelanto electoral al 29N, el contrato no se ha podido abrir a la competencia e Indra seguirá siendo el único operador.
Y otro: el mayor accionista de Indra es el Estado, a través de la SEPI, que depende de Hacienda y tiene en torno al 28 %. Este año, el Gobierno chocó con su presidente, Ángel Escribano, por la fusión con la empresa de su familia. Escribano salió en el primer semestre, y desde junio preside Ángel Simón.
Que el Estado sea el mayor accionista y que el Gobierno se haya metido en quién la preside explica las suspicacias. Pero no cambia lo esencial: los votos no los cuenta Indra.
¿Y el DNI en el móvil? Este es otro capítulo:
Febrero de 2023: a petición del Ministerio del Interior, la Junta Electoral Central aceptó la app miDGT, el carné de conducir en el móvil, como documento para identificarse al votar, en persona y por correo. En 2025 aceptó también el DNI digital (miDNI).
El problema: esas apps llevan un código QR para comprobar que el documento es auténtico, pero en las mesas no se escaneaba. El PP pidió poner lectores de QR en cada mesa, y la Junta lo rechazó.
Según El Debate, la app se usó en nueve elecciones, incluidas las generales del 23J de 2023.
26 de marzo de 2026: tras las denuncias del PP y de la Junta de Andalucía, la Junta Electoral suspendió de forma cautelar las dos apps «hasta que la verificación de la identidad sea suficientemente segura». Para el 29N siguen suspendidas: hay que llevar el documento físico.
Nota: no hay ningún caso de fraude probado con estas apps, y la propia Junta dijo que no había habido problemas. Una captura falsa no basta para votar: hay que estar en el censo de esa mesa, y suplantar a alguien es delito. Pero un fraude que nadie detecta tampoco se denuncia. No hay fraude probado. Pero un sistema que no comprueba quién eres tampoco puede demostrar que no lo hubo.
Así que la sospecha razonable no está en el recuento, que es público. Está en quién entra en el censo, desde dónde vota y cómo se comprueba quién es.
Fuera de EspañaLo que hacen otros países
Cada país decide si sus ciudadanos que viven fuera pueden votar y en qué condiciones. Hay de todo:
Irlanda e Israel: desde el extranjero solo votan diplomáticos y militares. El que se va, si quiere votar, vuelve.
Malta: no tiene voto desde el exterior. Eso sí, a sus censados que están fuera el día de la votación les paga el 90% del viaje si vuelven a votar.
Alemania: votan desde fuera quienes hayan vivido en el país al menos tres meses seguidos desde los 14 años, y hace menos de 25 años. Si no, tienen que demostrar que conocen y les afecta la política alemana.
Australia: conservas el voto si piensas volver en seis años (prorrogable).
Nueva Zelanda: el ciudadano que vive fuera solo vota si ha pisado el país en los últimos tres años.
Reino Unido: quitó en 2024 el límite de 15 años fuera. Pero solo vota quien haya vivido o estado censado alguna vez en el Reino Unido.
Italia, Francia y Portugal: los de fuera votan, pero en una circunscripción exterior con sus propios escaños: Italia, 8 diputados y 4 senadores; Francia, 11 diputados; Portugal, 4. Su voto no decide el escaño de una provincia en la que no viven.
Y un detalle que no es menor: Italia, el país de la gran diáspora, ha ido en dirección contraria a España. La llamada ley Tajani restringió la ciudadanía por descendencia, y su Tribunal Constitucional la ha avalado este año.
¿Por qué limitan? Los motivos se repiten:
Vínculo real: votar exige conocer el país y estar afectado por lo que se decide.
Consecuencias: quien vota impuestos, sanidad o vivienda debería vivir con el resultado.
Control: el voto lejano es más difícil de vigilar, y por eso más expuesto al fraude.
Lo que dicen quienes lo defienden
Para ser justa, estos son los argumentos de quienes defienden el voto exterior sin límites:
Ser ciudadano es ser ciudadano. Si tienes la nacionalidad, tienes los mismos derechos, vivas donde vivas.
Muchos no se fueron porque quisieron. Exilio, crisis, paro. La emigración de 2008 a 2014 es reciente y joven, y muchos piensan volver.
Las decisiones de aquí también les afectan: pensiones, nacionalidad de sus hijos, servicios consulares, propiedades o impuestos que pagan en España.
Los tribunales de otros países han ido quitando límites. El Supremo de Canadá tumbó en 2019 el límite de cinco años fuera.
Son argumentos serios. Pero fíjate que casi todos hablan de quien se fue. Ninguno resuelve bien el caso de quien nunca vino.
La polémica de ahoraLa ley de nietos en cifras
8 de septiembre: a petición de Vox e Iustitia Europa, el Supremo suspende de forma cautelar los efectos electorales de esas inscripciones. No anula las nacionalidades.
12 de octubre: el Supremo rechaza el recurso del Gobierno y mantiene la suspensión para el 29N. Solo votará quien acredite de verdad que desciende de exiliados.
21 de octubre: el Constitucional inadmite, por 10 votos a 2, el recurso del Defensor del Pueblo para devolver el voto a esas 163.020 personas, porque el caso sigue abierto en el Supremo.
La Abogacía del Estado ha defendido ante el Supremo que el impacto sería pequeño, con el argumento de que históricamente vota muy poca gente desde fuera. Mi pregunta es otra: si el impacto es tan pequeño, ¿por qué tanto empeño en que voten? Para mí, que el Gobierno recurriera para defender el voto de todos los nacionalizados dice mucho del interés que tenía en ese voto.
Nota: lo que hay en el Supremo son medidas cautelares, no una sentencia sobre el fondo. Y Sofía Puente, que firmó la instrucción, está investigada, no condenada: tiene derecho a la presunción de inocencia. Que hubiera un intento de cambiar el censo es mi lectura de los hechos, no algo que haya declarado ningún tribunal.
Para pensarResidencia, sí. ¿Nacionalidad, igual?
La polémica de la ley de nietos ha puesto otro debate sobre la mesa: ¿se está, en algunos casos, «regalando» la nacionalidad? Y si es así, ¿debería ser más difícil conseguirla?
Hay voces que proponen separar residencia y nacionalidad: un permiso de residencia con todos los derechos (trabajo, sanidad, pensión) y una nacionalidad más exigente, porque es la que da el voto en unas generales.
Otras defienden que quien ha hecho su vida aquí debe poder participar plenamente, también con su voto.
Para situarte, así está hoy en España la nacionalidad por residencia: 10 años en general, 2 años para quienes vienen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal y para las personas de origen sefardí, y 1 año si te casas con un español. La ley de nietos, en cambio, no exige residencia.
Fuera, el péndulo se mueve en varias direcciones:
Alemania bajó en 2024 el plazo general de 8 a 5 años y abrió una vía de 3. En octubre de 2025, el Bundestag suprimió esa vía de tres años.
Italia ha recortado la ciudadanía por descendencia.
En la Unión Europea, un ciudadano comunitario que vive en otro país vota en las municipales y las europeas sin cambiar de nacionalidad.
No tengo una respuesta cerrada a esto. Pero es un debate que merece hacerse con datos y sin etiquetas, y la ley de nietos lo ha puesto encima de la mesa.
¿Debe decidir el escaño de tu provincia alguien que no ha vivido nunca en ella?
¿Deben ser lo mismo una residencia con todos los derechos y una nacionalidad con derecho a voto?
¿Por qué otros países piden haber vivido aquí, o volver de vez en cuando, y España no?
Si el voto exterior pesa tan poco, ¿por qué no crear una circunscripción propia, como Italia o Francia?
¿Quién comprueba que el municipio que eliges tiene algo que ver contigo?
Votar no es solo un derecho de papeles. Es decidir sobre la vida de quienes se quedan.
El voto con vínculo
Te seré sincera: este tema todavía tengo que darle una vuelta. Pero hay algo que sí tengo claro: me parece mucho más justo que votar exija un vínculo real con el país.
Te cuento por qué lo veo así. Mis padres vivieron unos años en Alemania. Yo casi nazco allí, y allí pasé mis dos primeros años. Nunca volví a vivir allí, ni tengo intención de que sea mi lugar de residencia. Y, aun teniendo alguna posibilidad, no alcanzo a pensar por qué querría yo decidir sobre la política de ese país. De hecho, la ley alemana tampoco me dejaría: exige haber vivido allí al menos tres meses seguidos después de cumplir 14 años. Eso es, justamente, pedir un vínculo real.
Entiendo la implicación emocional con un territorio. Las raíces pesan, y los recuerdos también. Pero votar es decidir sobre cosas reales: impuestos, sanidad, vivienda, pensiones. Cosas que afectan a la vida de las personas que viven allí. Creo que es importante separar el cariño de la decisión.
No se trata de quitarle el voto a quien se fue. Se trata de mirar lo que ya hacen otros países y preguntarnos si nos sirve:
Haber vivido aquí alguna vez, o tener una relación demostrable con España.
Una circunscripción exterior con sus propios diputados, para que el voto de fuera no decida el escaño de una provincia concreta.
Un municipio de inscripción con arraigo acreditado, no elegido sobre el mapa.
Los datos dicen que hoy el voto exterior no tiene un color fijo. Precisamente por eso es el momento de ordenarlo: antes de saber a quién beneficia, y no después.
Votar es decidir. Y decidir es vivir con lo que decides.
— Nohemí Hervada
